【域外法眼】一起因标书“迟到”而引发的政采诉讼

文章来源:政府采购报 发布时间:2018年10月29日 点击数:3 字号:
美国美军海上运输司令部在一直升机纵向补给的采购项目中,被一家未中标单位投诉。经过采购争议处理,美国联邦索赔法院支持了投诉人的主张,停止了已签署的政府采购合同部分内容的履行,并对投诉人的损失做出赔偿判决。这一切,都缘起于投标人标书的“迟到”。在采购人已经完成采购合同授予且开始履行的情况下,法院是否还可以否决迟到标书形成的评标结果?如何保护因不当评审而落选的投标人在本项目中的利益?美国法院处理这一案件的做法值得我们认真分析。
“回眸”争议项目的采购过程
2005年5月20日,美军海上运输司令部发布征集供应商的公告,拟采购三支分别由两架直升机组成的分遣队,为美国海军第五舰队和第七舰队提供军舰和海岸基地之间的纵向补给服务。服务内容包括运送弹药和其他货物,同时还包括执行搜救和医疗转运等其他任务。依据招标公告,海上运输司令部将给中标供应商授予一份为期6至12个月的部署前期的固定价格合同,该部署前期工作还可延长一年。三个分遣队分别为A、B、C队,A队要从2006年10月开始完成部署并至少要连续提供三年的服务,总合同期限不超过六年。在评审方面,美军海上运输司令部主要考虑三个因素,按重要性递减的顺序分别为:技术质量、报价和过去的表现。非价格因素联合起来,要比报价更重要,价格的重要性会在各投标水平大致相当时发挥重要作用,当然报价过高也会降低投标人在技术方面的优势。
2005年7月14日,海上运输司令部在时限内收到了6份投标文件,包括本案的原告智傲直升机公司(Geo-Seis Helicopters, Inc.)和第三人统领空运公司(Presidential Airways, Inc.)。因为此次招标只针对小型企业,司令部对其中一家大型公司的投标文件未做评审,对其余5份报价均不满意。在与投标人进行了两轮讨论之后,司令部发布招标文件修订案8,确定2006年3月22日下午2点为接收修订的投标文件的时间。司令部准时收到了5家供应商中4家提交的修订文件,但统领公司的修订投标文件直到2006年3月22日下午2:30才到达,晚了半个小时。联邦快递跟踪数据表明,统领公司的修订投标文件是在2006年3月22日下午2点33分送达的。在2006年3月22日下午12:36统领公司给采购人发送过一封电子邮件,提示称其修订投标文件可能由于天气原因而迟交,司令部采购合同官员决定在下午2:00关闭投标时间、延长截止期限并发布修改的招标文件。然而,采购合同官员并没有及时发布修订案9,而是直到下午2:36分才发布修订案9,并将投标截止时间延后到2006年3月23日上午11:00。在2006年3月22日的一份备忘录中,采购合同官员解释说,海上运输司令部已经确定,为了获得对这一独特采购项目的最大竞争而颁布修订案9 “符合政府的最大利益”。
2006年4月至7月间,海上运输司令部对修订后的投标文件进行了三项技术评估。2006年5月,司令部又和所有投标人重新进行了讨论。2006年8月4日,司令部发布了第10号修订案,宣布讨论将于2006年8月10日结束,并确定2006年8月15日下午2点为接收第二轮投标修订文件的时间。在这一时限以前,司令部收到了四家公司中三家公司的投标修订文件,即智傲公司和另外两家公司的修订文件,统领公司的投标文件又一次迟至2006年8月15日下午2:30才送到。如前次一样,在最后期限前不久,统领公司发出通知,表明天气问题可能会推迟提交文件的到达,司令部再次决定延长招标的截止时间。2006年8月15日下午3点29分和下午3点31分,采购合同官员分别以电子邮件方式向智傲公司和统领公司发送了招标文件修订12,将截止时间延长至2006年8月15日下午4点。同一天起草的文件备忘录指出,该修订案“是为了保持竞争范围的所有要约人之间最大限度地进行竞争而发布的”,以及“发布该修订案符合政府的最大利益”。
在审查了四个投标人的第二次投标修订文件后,资源选择管理局(Source Selection Authority)确定统领公司的投标符合政府的最佳价值。其中,有一家最低报价的投标人因技术上劣于其他三家,智傲公司和另一家投标人虽然有较高的过往业绩的评级,但其过往业绩的评价不足以抵销统领公司报价的合理性。在此基础上将统领公司的技术优势与报价最低的一家再次比较,最终资源选择管理局认为统领公司符合政府最佳价值。2006年10月7日,智傲公司对统领公司的小型企业身份提出质疑,但被小型企业管理局驳回。2006年11月2日,海上运输司令部将该项目合同授予统领公司。
“且听”落选方如何申诉及法院作何处理
2006年11月27日,智傲公司向政府问责局(the Government Accountability Office)提交了一份异议,并在2007年1月16日提交了补充文件。智傲公司认为:(1)海上运输司令部接受统领公司第1和第2修订投标文件的做法,违反了《联邦政府采购条例》的“迟到”规则;(2)统领公司违背了司令部所要求的投标修订文件不得包含与投标人关键人员讨论过的文件的要求,这一点司令部没有充分考虑;(3)司令部最佳价值的决定是不合理的。政府问责局驳回了智傲公司的异议,认为这些异议没有任何可取之处。2007年3月9日,智傲公司向美国联邦索赔法院提起了诉讼,要求法院永久禁止海上运输司令部对本项目采购合同的履行。统领公司在3月12日申请并经法院同意成为本案第三人。
智傲公司虽然提出了三个方面的理由来支持其主张,但只有第一个有关《联邦政府采购条例》“迟到”规则的问题值得深入讨论。智傲公司主张,司令部应该拒绝统领公司的第1和第2修订投标文件,并且应该仅仅根据统领公司2005年7月14日的最初投标文件来评价统领公司。但被告政府和统领公司均断言,《联邦政府采购条例》第52.215-1(c)(3)(ii)(A)中的“迟到”规则不排除采购人改变提交修订投标文件的截止时间,而“迟到”规则只对要约人有效,不约束政府。《联邦政府采购条例》“迟到”规则的条款为:“招标中指定的政府办公室在收取要约的具体时限之后收到的任何投标文件、修改或修订文本,都是迟到的,都不应被评审。除非这一迟到的投标文件是在授权合同之前收到,且采购合同官员决定接收迟到的要约不会过度地延误采购,同时:(1)如果招标公告同意通过电子商务方式发送投标文件,该投标文件是在指定的投标文件收取截止日期的前一个工作日的下午5:00以前进入政府接收数据设施;或者(2)有可采信的证据证明它是在用于接收要约的政府指定设施中被接收且在所规定的要约接收时间之前已处于政府控制之下;或者(3)这是唯一收到的投标文件。”
政府问责局在这方面曾有很多先例,允许采购人在投标截止期限后发布招标文件修订案以推迟投标截止期限,他们认为即使截止日期已经过去,发布延长开标时间的修订案也是适当的,其目的是通过允许投标人有足够的时间准备投标来加强竞争。政府和统领公司还援引了一些教授对“迟到规则”的批评意见,认为其与政府希望提高竞争的意愿相悖,从而应允许对投标文件截止期限的事后修正。但原告智傲公司质疑这些先例和论点的适用,理由是它们违反了《联邦政府采购条例》的条款,并且被《联邦政府采购条例》相关修正案的监管历史所否定。在1997年,联邦政府采购条例委员会提出过的一项修改“迟到”规则的提议被否决了。鉴于这一管制历史,对照现有迟到规则条款来看,在本案中允许海上运输司令部发布修订案9和12是不必要的。
在支持原告有关“迟到”就是“迟到”的主张之后,法院得出了“评审迟到的投标文件确为违法”的结论。在对原告如何救济的问题上,法院进行了充分衡量,如果应原告请求发布永久禁令可能给美国政府造成困境,但不发布禁令可能无法弥补原告所受到的损害,鉴于在此类采购异议申诉案件中法院可以给予的货币救济非常有限,仅限于准备投标的成本费用,因此法院还是决定要发布禁令。考虑统领公司已经部分地履行了合同,法院判令政府和统领公司还可继续履行已经开始进行的A、B分遣队的合同,但对于尚未部署的C分遣队的合同内容,法院要求政府永久性地不再履行。同时,判决还要求对C分遣队部分的采购内容,或者由海上运输司令部重新评审那些及时提交的第二次投标文件,并在重新评审中仅考虑统领公司2005年7月14日的初始投标文件,或者对C分遣队的部署供应进行重新招标。法院允许智傲公司就其进行投标准备和进行投标所产生的合理成本加以核算后递交申请,并以另外一份判决的形式支持了智傲公司要求的损害赔偿请求。
“品味”此案的“英明”做法
本案是一起典型的政府采购合同授予纠纷,是参加政府采购的落选方不满中标结果而对采购人提起的诉讼。案件由美国专门受理向政府索赔案件的美国联邦索赔法院审理,在审理中适用该法院的诉讼规则,要求政府方面提交了所有的采购文件记录,完整梳理了采购过程之后做出了事实认定。本案主要争议在于对联邦采购条例有关迟到的投标文件处理问题之规定的理解和适用。尽管美国政府问责办公室在这一问题上有多个先例表明,此项目中采购人的做法没有问题,但在本案中法院仍然是坚持按照法律条文的本意去严格适用法律,纠正了政府监管部门的一贯做法。
本案值得借鉴之处,除美国政府采购争议解决机制对于采购落选方提供了较通畅的救济渠道之外,还在于法院在认定中标结果需予以否决之后对正在履行的政府采购合同的后续处理。法院实事求是地分析了全面解除合同可能给政府方面造成的困境,采取了部分解决合同的处理方式,兼顾了落选方受侵害利益的恢复和政府公共利益的维护。
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